我国于1987年恢复了劳动争议仲裁制度，逐步形成了“协商—调解—仲裁—诉讼”的争议处理体制。这一程序制度对解决劳动人事争议发挥了重要作用，但随着经济社会的快速发展，劳动人事争议处理形势发生了很大变化，这一程序制度在运行过程中显现出一些深层次问题，有必要从立法层面探讨如何进一步修改、完善。

　　存在的主要问题

　　劳动人事争议处理周期长。在“协商—调解—仲裁—诉讼”的劳动人事争议处理体制中，协商、调解不是必经程序，仲裁是诉讼的必经前置程序，诉讼实行两审终审制。除协商、调解可以自愿选择外，理论上一个争议可以经历一次仲裁、两次诉讼。从法律规定的审理期限看，进行完一裁两审程序，大约需要10.5个月至17个月。对于工伤争议，可能还涉及劳动关系认定、工伤认定等，实际处理周期可能长达三四年。

　　企业劳动争议调解委员会发挥作用有限，乡镇（街道）劳动争议调解组织虚化。企业劳动争议调解委员会是劳动关系双方沟通的平台，通过调解在用人单位内部解决争议，成本最小，效果最好。当前企业劳动争议调解委员会数量虽然不少，但处理的案件不多，发挥作用还不充分。乡镇（街道）劳动争议调解组织一般设在乡镇（街道）劳动就业社会保障服务所（中心），目前组建率超过93%，在劳动争议调解中发挥主渠道作用。但在中西部地区，部分乡镇（街道）劳动就业社会保障所（中心）的调解组织存在调解无人员、工作无经费、办案无场所的问题。调解工作人财物保障方面立法缺失，成为当前制约乡镇（街道）劳动争议调解组织发挥作用的根本原因。

　　劳动人事争议仲裁委员会虚化。从经费保障看，尽管《劳动争议调解仲裁法》规定，仲裁委员会经费由财政予以保障，但在目前财政、编制归口管理的体制下，仲裁委员会经费保障经常存在问题。从履职情况看，仲裁委员会主要通过召开会议的方式履职，《劳动人事争议仲裁组织规则》规定仲裁委员会每年至少召开两次会议，但有些地区难以落实这一制度，有的仲裁委员会甚至常年不开会。以上种种原因导致仲裁委员会职能越来越虚化。

　　终局裁决制度适用范围不明确，诉权分配不对等。《劳动争议调解仲裁法》规定，因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议，适用终局裁决。但对于何谓“国家的劳动标准”，实践中理解不一。广义来看，凡是法律、法规、部门规章等有规定的，都属于“国家的劳动标准”。若以此为标准，大部分工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议都属于终局裁决范围，这与立法初衷不符。若不以此为标准，那么应该将“国家的劳动标准”限定在什么范围呢？对此一直没有明确。根据目前的终局裁决制度设计，劳动者不服终局裁决的，可以向人民法院起诉；用人单位不服终局裁决的，只有在有证据证明裁决存在适用法律法规错误、违反法定程序等严重情形时，方可向相应的中级人民法院申请撤销裁决。这种不对等的诉权分配在很大程度上限制了终局裁决的终结性作用。

　　对进一步完善劳动人事争议处理体制的总体考虑

　　根据中央对于社会治理的新要求，对我国劳动人事争议处理体制的修改应保持“协商—调解—仲裁—诉讼”基本框架，并由人力资源社会保障部门发挥主导作用，在此基础上进一步完善。

　　第一，劳动关系三方协调机制由政府、工会、企业方面代表组成。人力资源社会保障部门作为政府主管部门，在三方机制中起主导作用，对于构建和谐稳定的劳动关系、预防化解劳动争议负有政府管理责任，也应在劳动争议的处理过程中发挥作用。

　　第二，劳动人事争议具有不同于普通民事纠纷的特性，具有明显的人身属性，应将争议处理向协商调解的柔性化而非具有对抗性的司法化方向引导，尽量少打官司，有利于最大限度维护劳动人事关系和谐稳定，这也是劳动争议处理的普遍理念和做法。从国际上看，多数国家实行协商、调解、仲裁和司法审判相结合，以调解、仲裁为主导的制度。

　　第三，劳动人事争议仲裁不同于民商仲裁，劳动者处在相对弱势地位，若简单由当事人自主协商选择争议解决途径，处于相对强势地位的用人单位可能会选择对自己有利的争议处理渠道，劳动者的选择权可能会被用人单位左右。

　　对进一步完善劳动人事争议处理体制的几点建议

　　总体来看，进一步完善劳动人事争议处理体制，可以考虑在允许争议双方自愿协商的基础上，采用“一调一裁一审”制。

　　将调解作为解决劳动人事争议的法定必经前置程序。

　　党的十八大以来，中央对处理新形势下人民内部矛盾，要求更加强化依靠基层就近就地解决矛盾纠纷。在完善劳动人事争议处理体制过程中，将基层调解作为解决争议的法定必经前置程序，是新形势下化解劳动人事纠纷的要求。将调解作为法定前置程序，必然对基层调解组织建设提出更高要求。如前所述，目前基层调解组织作用发挥不够理想，从源头上看是因为《劳动争议调解仲裁法》对基层调解组织的法律保障相对薄弱。因此有必要从立法层面进行修改，真正实现调解有人员、工作有经费、办案有场所。

　　将绝大多数劳动人事争议终结在仲裁阶段。

　　目前仲裁已经成为解决劳动人事争议的主渠道，约七成争议终结在仲裁阶段。下一步要进一步发挥仲裁主渠道作用，强化终局裁决效用，将绝大多数争议终结在仲裁阶段。一方面，扩大终局裁决适用范围，对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，可不设定裁决金额限制，将更多简单争议案件终结在仲裁程序。另一方面，进一步明确终局裁决适用标准，如明确前文所述“国家的劳动标准”具体指向，明确适用终局裁决的劳动报酬、经济补偿、赔偿金具体包括的项目内容，明确终局裁决适用金额的分项计算方法等。

　　实行一审终审制。

　　一审终审制与绝大多数争议终结在仲裁阶段是相辅相成的。一方面，从制度设计上，使符合法定情形的极少数案件能够进入诉讼程序，如仲裁委员会无管辖权、违反法定程序、仲裁员存在徇私舞弊等行为等。另一方面，人民法院在审理中，要充分尊重并运用仲裁程序已经产生的结果，如承认并直接采用仲裁已依法质证的证据、当事人自认的事实，当然，有相反证据足以推翻的除外；不予采纳当事人在仲裁中未依法提交的证据，除非该证据与案件基本事实有关等。